让环境公益诉讼真正走在“阳光”下
今年年初生效的新民诉法确立了环境公益诉讼制度。但遗憾的是，在环境污染形势日趋严峻的情况下，环境公益诉讼制度的实施不如人意，法院实际立案受理的环境公益诉讼案件依然十分有限。资料图片备受关注的中国草根环保公益诉讼第一案——“云南铬渣污染公益诉讼案”，今年4月再生变局。被告云南曲靖陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司明确表示拒绝法院的调解，案件将重新回归庭审程序。
“既然被告不愿意调解，自然之友和重庆绿联会将会积极做好开庭的所有准备工作。”自然之友相关负责人日前在面对媒体时表示，原告方有信心继续通过司法途径，实现起诉书中提出的合理诉求。
至此，这场由民间组织发起的环保公益诉讼又一次陷入扑朔迷离。
事实上，今年1月1日生效的新修订的《民事诉讼法》第55条，对环境公益诉讼制度作出了规定。“《民事诉讼法》第55条明确指出，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”中国政法大学环境资源法研究所副教授胡静在接受中国经济导报记者采访时坦言，该条款中直接出现了“损害社会公共利益的行为”的表述，这是世界范围内少有的“名副其实”的公益诉讼条款。
但至今为止，已经过去了4个多月，环境公益诉讼案件并没有像人们期待的那样大量增加。究竟环境公益诉讼为何当下在中国未能蓬勃发展起来？环境公益诉讼在中国发展又面临着怎样的问题？中国经济导报记者对此进行了采访。
诉讼主体资格有待进一步明确
专家指出，环境公益诉讼的提起主体亟待进一步明确。“尽管新修改的民事诉讼法明确规定，对污染环境的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但是民诉法并没有具体界定属于‘法律规定的机关和有关组织’中的‘机关和有关组织’的具体范畴，这就让司法机关有法难依。”北京盈科(武汉)律师事务所合伙人曾祥斌对中国经济导报记者如是说。他建议，修改现行《环境保护法》，或者由最高法院出台专门的司法解释，明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，鼓励民间环保公益组织积极提起公益诉讼。
中国人民大学法学院教授、博士生导师肖建国对中国经济导报记者指出，修改后的民诉法概括性地划定了环境公益诉讼的原告资格范围，即“法律规定的机关和有关组织”。“这里有3个关键词：‘机关’、‘有关组织’、‘法律’，都需要最高人民法院根据立法精神做进一步解释。”
“尽管民诉法对环境公益诉讼作出了原则性规定，但是管辖法院如何确定，诉讼请求如何限定，原告收集证据的权力有多大？环境损害鉴定如何进行？是否要缴纳诉讼费用？原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解？法院能否调解？能否发布禁止令？如何确定裁判的效力范围？裁判文书如何执行？在法律和司法解释中均缺乏明确的规定，这或将妨碍环境公益诉讼的进一步开展。”肖建国表示。
环境污染案件鉴定难度大
自然之友NRDC公益律师杨洋在回顾“云南铬渣污染公益诉讼案”诉讼过程时对中国经济导报记者指出，民间环保组织难以找到合适并愿意承接案件鉴定的机构，“法院要求鉴定机构必须具有环境领域司法鉴定资质，现实中非常之少。如何对鉴定结果进行正确的司法解读，鉴定质量是否符合相关标准，这些都存在问题。此外，面对高昂的鉴定费用民间组织也难以承担。”
首先是鉴定机构的资质问题。“鉴定机构是否具有资格对环境污染案件进行鉴定，这包括该单位是谁批准成立的，是否在法院名册里，等等；另外，该单位的业务包括哪些范围。我所了解的情况是，不同的鉴定机构对于业务范围有不同的表述，常见的表述主要有以下几种：农业与环保、环境微量检测，环境检测与评估、环境污染损害等。这些表述往往过于宽泛，而且定义互有交叉，对于鉴定资格与资质的确定产生了不利影响。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘对中国经济导报记者表示。
其次是对司法鉴定的理解问题。“很多环境案件在诉前就需要进行鉴定，如果不鉴定就不能确定谁是污染者、不能确定损失的大小，等等，从而不利于立案。但现在也有这样一种观点，认为诉前的界定不叫鉴定，充其量叫专家证言。这两种不同声音的出现，使得司法鉴定的合法性往往遭到质疑。”刘湘表示。
再次是鉴定的质量问题。“环境污染案件的鉴定，很大程度上取决于鉴定人员的能力和技术水平。这方面可谓‘参差不齐’，而且很显著的一个问题就是缺少优秀的鉴定人员。很多鉴定结果拿出来后，专家再进行研究，发现有很大的质量问题。甚至有些鉴定人员对环境污染鉴定毫无概念和认知。”刘湘对此感到十分担忧。
杨洋透露，“云南铬渣污染公益诉讼案”下一步走向是将正式启动庭审程序。“启动庭审程序后，接下来要做的就是鉴定评估工作，法院希望找到几家有能力和愿意承担鉴定的机构。我们联系了环保部规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心、中国环境科学学会环境损害鉴定评估中心和通标标准技术服务有限公司(SGS)，但目前并未得到确切回复。”
杨洋表示，鉴定费用主要包括：第一，对污染场地本身的技术鉴定费用。“这包括对污染范围、污染程度、污染类型的技术鉴定。”第二，还包括鉴定单位前往污染场地进行鉴定的其它相关费用，如差旅费。她表示，虽然这些鉴定费用最后会由败诉方承担，但是仍需前期进行垫付。“从目前云南铬渣污染案来看，光鉴定费最少可能就需要将近百万元。这对环保组织来说，无异于天文数字。”
可尝试行政机关提起公益诉讼
胡静指出，在我国环境公益诉讼发展遭遇重大困境的情况下，赋予行政机关(此处特指跟环保有关的行政部门)以环境公益诉讼起诉资格，或许能探索出新的出路。
“首先是赋予行政机关以执法机关的身份。目前来看环保部门提请公益诉讼很多程度上只拥有对被告的建议权，而对被告最终进行判决的权力是在法院手里。而如果能对行政机关赋予执法机关的身份后，行政机关不需要借助其他机关就可以单方面确定被告的问题，从而直接发生法律效果。公益诉讼制度应当规定，环保部门起诉排污企业，可以请求法院判令被告限期治理、停产停业关闭、停产整顿。”但是，胡静也强调，这种方式的适用范围是环保部门穷尽自身能力尚无法覆盖的领域。“既然我国在短期内难以扭转环境执法方面的地方保护主义，尤其是不少地方政府对环境执法敷衍甚至抵制的大背景下，如果能利用环境公益诉讼对某些地方政府的不作为带来的后果加以矫正，何乐而不为？如果由环境保护立法赋予行政机关以执法机关的身份，提起行政处罚或者其他行政义务的诉讼，就可以在环境行政执法领域实行一定程度的矫正。”
另外，专家指出，行政机关可尝试以国家所有权代表身份提起环境民事公益诉讼。“民事诉讼可以要求污染者恢复环境质量和赔偿环境损失。当然行政机关提起民事诉讼的前提是国家拥有对某些环境资源的所有权，而且法律授权某些行政机关代表国家行使起诉权。”胡静指出，如果法律规定行政机关可以代表国家起诉污染者，事实上就承认被授权的机关能以国家所有权的代表身份行使起诉权。
那么，如果行政机关拥有了能提起诉讼的资格而不提起诉讼，又该如何对行政机关进行监督？胡静表示，这就需要环境NGO和社会各界的共同监督。“公益诉讼需要各界参与才能推进环境管理的善治，相关制度的构建仍需大力完善。”
(来源：中国经济导报)
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