中关村科技园将成另类特区 NGO登记无须主管单位
年05月24日 00:13《新世纪》-财新网□ 本刊实习记者 刘长 本刊记者 兰方 | 文
一部名为《中关村国家自主创新示范区条例》的法规草案，将于2010年5月26日提交北京市人大常委会审议。
其中一项有关NGO登记的规定格外引人注目—社会组织将无需业务主管单位而直接登记。如此条款能获得通过，意味着下辖10个科技园的北京市中关村科技园区，将成为继深圳之后中国第二个“NGO(非政府组织)特区”。
目前，根据《社会团体登记管理条例》，中国的社团管理一直因循“双重管理”制度，即要接受业务主管单位加民政部门的双重行政管理。也因此，中国的NGO发展步履蹒跚。据保守估计，中国的NGO已达到300万个，但截至2008年底，全国经民政部门登记在册的仅约40万个，其余绝大多数都在“编外”生存。
现行《社会团体登记管理条例》的修订持续多年尚无实质进展，而近年来中国NGO又遭遇税收政策风险和资金渠道收窄等严峻形势。
北京继深圳之后的“无主管登记”尝试，能否打破坚冰？
找不到“婆婆”怎么办
年3月25日，和中关村仅一墙之隔的北京大学，一家有着15年历史的专业从事妇女法律援助和研究的公益性民间机构——原北大法学院妇女法律研究中心，因介入一些所谓敏感案件，以及曾接受国外资金资助，被取消了挂靠资格。该中心负责人、公益律师郭建梅不得不开始寻找主管单位，以求获得正式登记。
被业内人士称作“婆婆”的业务主管单位，对下属的社会组织负有监督管理职责。可是，由于纯粹的民间组织对于那些有资格成为业务主管单位的党政机关和事业单位，通常是“麻烦多于好处”，它们对民间组织希望“被监管”的要求，往往抱着“多一事不如少一事”的态度。这导致大多数缺乏人脉和背景的草根组织，无法找到“婆婆”获得民政登记。
如果找不到新的“婆婆”，郭建梅只有两种选择：不注册，做纯粹的草根组织，即所谓“编外生存”；或进行工商注册，以企业的身份做公益组织的事情，即所谓“公司化生存”。
但是，这两条道路均非坦途。“草根化”意味着正在进行的项目的后续资金无法正常到账，无法获得稳定的资助以开展活动。
政府购买服务、社会捐赠以及通过向社会提供服务获得收入，是民间组织主要的资金来源。没有合法的身份，这三个资金渠道均成妄想。
而以企业注册，则容易因税务问题引发生存之忧。典型例子莫过于公盟。
年7月，北京国家税务局、地方税务局经过历时两个月的查账，认定“公盟咨询有限责任公司”偷税总计24万余元，对其处以总额142万元的罚款。税务部门认定其偷漏的营业税和城建税，其应税事项乃是其接受的捐赠资助。而这家公司，实际上是一个公益性民间非盈利机构，以法律研究和个案援助为主要内容。它为了获得一个身份，在2005年选择了“公司化生存”。
没了“婆婆”，在“草根化”与“公司化”之外，是否还有第三种生存可能？
中关村有限突破
年5月7日，北京市《中关村国家自主创新示范区条例(草案)》(下称中关村条例草案)开始公开征求意见。
其中一项有关NGO登记的规定格外引人注目：“申请在示范区设立有利于自主创新的社会团体、民办非企业单位、非公募基金会，除法律、行政法规、国务院决定规定登记前须经批准的以外，申请人可以直接向市民政部门申请登记。”
与此同时，北京市民政局开始着手研究制定《中关村社会组织改革创新试点工作意见》。北京市社会团体管理办公室副主任郭保国对外界表示：“中关村一区十园内的企业、单位、个人，今后注册成立社会组织时，将不再需要业务主管单位，直接到民政部门登记就可以。”
这意味着，无需“婆婆”的“无主管登记”将成为一种可能。郭建梅表示：“目前我们注册确实遇到了很大的难度，北京市目前的门基本上是关着的”，“如果生效后的条例确实比现在宽松很多话，我们肯定要去中关村再试试”。
在北京之前，2008年9月，深圳市发布《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，提出“创新社会组织登记管理体制”，规定：“除法律、行政法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织外，工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织申请人均可直接向社会组织登记管理机关申请登记。”
这被舆论称为NGO登记改革的“深圳试水”。
深圳市民间组织管理局局长马宏说：“我们触及了社会组织发展的最核心、最瓶颈的问题——体制问题，实现了双重管理向直接登记的转变。”
深圳的尝试获得了不少积极评价。深圳大学当代中国政治研究所教授黄卫平认为：“深圳的做法，实际上就是在一步一步落实结社自由这种宪法赋予公民的权利，先把各种组织分类，分步骤地逐步放宽。”
然而，很多人注意到，深圳的这个“突破”打了很大的折扣：允许直接向民政登记的社会组织中，必须除去“法律、行政法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织”，且仅限于工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织。
在深圳的实践中，目前暂时放开的三类组织，原来对应的业务主管单位——行业协会署和民政局的民间处，已并入深圳市民间组织管理局。故所谓不再找业务主管单位，实际上并未构成对《社会团体登记管理条例》的挑战。
而在北京的中关村条例草案中，也规定了“除法律、行政法规、国务院决定规定登记前须经批准的”这样的排除条款。稍有不同的是，不限于三类组织，只要求是“有利于自主创新”的社会组织。
步子能否再大一点
中关村条例草案为什么要设一个“排除条款”？排除的范围有多大？这决定着中关村的NGO特区有多“特”，由此也成为各方讨论的话题。
北京市政府法制办新闻发言人李富莹向本刊记者表示，中关村条例草案中说的“批准”，不是指原来意义上的那个业务主管单位的审查，而是指国家规定中的一些“行政许可”和“行政审批”。
李富莹举例说：“比如说你要办民办学校，它是算民办非企业单位，是要经过教育主管部门许可的，这个是不变的。教育许可和业务主管单位不是一回事，而之前它们是合一的。”
北京市人大代表、北京大学法学院教授姜明安认为，目前北京的立法，是在没有触碰《社会团体登记管理条例》等原有法规的前提下进行的尝试，若是拿掉这一“排除条款”，则可能引发地方性法规挑战国务院法规的质疑之声。法律草案中做这一模糊性表述，或许是为了更有利于条文通过。
但姜明安强调，他主张中关村的尝试步子能再大一点，直接去掉“除法律、行政法规、国务院决定规定登记前须经批准的”这一限制。因为，“结社自由是宪法赋予公民的合法权利，地方立法当然应符合宪法精神” 。
若有人提出北京的地方法规违背《社会团体登记管理条例》，违反了“上位法”，那么，“公民可以提请对《社会团体登记管理条例》进行违宪审查。因为它违法了更高的上位法——《宪法》。”姜明安说。
生存图景：有保有抑
相对于社会和学界的期待，中关村乃至当年深圳打了折扣的地方突破，反映了当下中国NGO复杂的生存图景。
清华大学公共管理学院副教授邓国胜分析认为，虽然未来改革的方向肯定是要放开，但只会是一种渐进的改变，在不同地区、不同领域渐进推进。目前对NGO管制是“有保有抑”：对公共服务类的，政策扶持的力度很大；对维权类的，却有一定的收紧。
此前，民政部民间组织管理局副局长李勇曾表示：很多地方都在关注深圳的改革进程，有些地方已表示要向深圳学习。“但是，一般都要从成熟度较高的行业协会开始做起，其他类型的社会团体，则要暂时放一放。”
观察人士分析，目前国内在逐步放开公益慈善类等组织的同时，对于另外三类—维权类组织、获得国际资金资助类组织和组织者“有一定社会知名度”的组织，管理力度将更趋向严格。
深圳当代社会观察研究所主任刘开明介绍，在深圳，像环保维权、劳工维权类的组织就很难获得注册。曾自费在《南方都市报》上发布公民建言、进行“广告议政”的深圳市民李红光，在深圳NGO政策放宽后曾和一位律师朋友试图成立一家劳工维权组织，但“根本行不通”。
北京大学法学院妇女法律研究中心也正是在这一背景下，失去了主管单位北京大学的支持。
而现存的维权类组织开展活动，亦困难重重。
年4月，著名NGO组织北京益仁平中心准备在广东举办反歧视法律培训，提前预定好的酒店后来突然告知：预定的酒店会议室因故“已经封存，不能使用”。
“这是我们近年第六次遇到酒店会议室‘临时装修、突然漏水、突遇打砸抢’等意外事件。”益仁平中心的工作人员说。
此外，于2010年3月1日起正式施行的国家外汇管理局《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》，要求NGO组织在结汇时提交“经公证并列明资金用途的捐赠协议”，而由于协议签订双方到现场公证根本无法实现，国内多家NGO均称，“已面临无法结汇的境地”。资金渠道的闭阖，导致很多NGO陷入困境。
“真正对中国公民社会有所推动和发展的，还是维权类、研究类、政治参与类的组织。”新启蒙公民参与立法研究所所长熊伟说，“但是这一块的环境却没有放开的迹象。”不少业内人士也表示，在政治改革未有大的突破的情况下，放松监管的可能性不大。
正因为这种严峻现实，业界普遍认为，只要被诟病已久的《社会团体登记管理条例》等旧有法规不变、双重管理模式不变，单靠地方的有限尝试，难以突破现有困境。
中国社会科学院社会学所社会政策室主任杨团也认为，由于现行的《社会团体登记管理条例》等上位法规未改，地方规定中的排除条款，使得试点的进步意义大打折扣。
民政部相关工作人员向本刊记者介绍，《社会团体登记管理条例》修订尚在进行中，已经到国务院研究阶段。最新一版的修改，在社团登记准入上“提供一些方便条件”，比如解决“如何方便找业务主管单位，如何给社会组织搭上桥”等问题。但最后的版本如何敲定，不是一个部门所能决定的。
民政部政策法制司吴明处长告诉本刊记者，“社会组织登记管理方面的大趋势，当然不是限制，也不是紧缩”，未来仍将是努力为公民个人、企业、行业协会等成立社会组织提供服务，“使他们能根据自己的意愿来结社”。
民政部另一位官员则向本刊记者表示，对于放开社会组织登记准入，反对的声音强调的是加强管理，“至于怎么加强，肯定不能违背民意，但最后怎么定，还不知道”。他表示，放宽限制、鼓励公民社会的发展，必然是大的方向。然而，当前行政法规的修改能走多远，还是未知数。
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