社会变革，慈善先行——2012慈善蓝皮书之专家解读
“值得载入慈善史册的一年”、“慈善意识全民觉醒”、“公众对慈善的信任降到了冰点”、“慈善事业处于关键时期，承受发展阵痛，面临巨大挑战”……2012年7月深圳慈展会期间举行的《中国慈善发展报告（2012）》（以下简称“慈善蓝皮书”）发布会上，与会专家学者纷纷对过去一年的慈善发展做出不同解读，共同的观点则是，过去的2011年将是慈善发展史上重要一年，且当前的慈善发展与社会转型大背景密切相连，依然处在改革突破的关键节点之上。数字表面繁荣依旧慈善蓝皮书中，由中民慈善捐助信息中心统计的数据显示，2011年全国慈善捐赠总值为845亿，与2010年的1032亿相比，下降18%。然而，除了受到“郭美美”、“卢美美”等2011慈善危机事件影响之外，慈善捐赠的组成特点也是捐赠总值下降的重要因素。慈善捐赠主要包含常态捐赠和紧急灾害捐赠两大部分，从最近五年的数据来看，2008和2010的捐赠数值最高，但这两年有其特殊性，分别发生了重大灾难汶川地震和玉树地震、舟曲泥石流。作为没有重大灾难的一年，2011的捐赠总量虽与2008、2010相比有所下降，但与同样没有灾难的2007、2009年相比依然呈现出明显的增长趋势，因此，用报告主编、社科院社会政策研究中心副主任杨团的话说，2011的捐赠总值“继续体现出近年来慈善事业持续发展的势头。”从社会组织的发展态势来看，2011年，各地出现一系列社会组织注册、管理政策放宽的举措，并突破北京、上海、广州等大城市的范围，向宁波、长沙、成都等地蔓延。截至2011年底，全国登记注册的社会组织46.2万家，比2010增长了3.6%，看似增长幅度不大，但其中基金会达到2614家，比上一年增长18.8%，且非公募基金会增长比例继续超过公募基金会，显示出企业捐赠的持续增长。这一年，基金会接受的捐赠占慈善捐赠总额的将近40%，超过各类慈善组织和民政部门排第一。同时，个人捐赠占全部捐赠的31.62%，而企业家曹德旺35亿股权的捐赠，改变了整个2011年的慈善捐赠格局。当然，如果仔细揣摩更多的数字，也许并没有看起来那么美。中山大学公益慈善研究中心完成的《2011民间公益发展报告》中的抽样调查显示，当前社会组织实现民政注册的只占48%，没有注册的和工商注册的，各自占28%和14%，挂靠的也有10%。在资金使用方面，善款流向最高的领域仍是教育和扶贫。据中民慈善捐助信息中心做的进一步统计显示，教育领域中，职业教育得到的捐助款只占该领域捐助总额的2%，而扶贫和社会发展领域中流向社区发展的捐赠不到1%，公益慈善行业里流向支持公益慈善组织能力建设的资金不到3%……捐赠领域出现明显失衡。同时，多位与会者也指出，蓝皮书没有纳入统计范围的微公益、点对点捐赠数据，如免费午餐、大爱清尘等那些来自公众一分一毫的捐赠，才是足以改变社会的公民力量。数据背后：改变社会的公民行动蓝皮书开篇综论第一文是中国扶贫基金会常务副理事长何道峰的《2011——中国公民意识之觉醒元年》，文章指出近代世界出现三种走向现代化的模式：17、18世纪以来的欧美模式以政治改革发端，推动经济发展，进而催化社会转型；19世纪以来拉美、南亚、中东等地的一些国家在独立之后复制欧美模式，然而鲜有成功者；二战之后的东亚模式则经济变革在先，社会改革随之演进，最后推动政治改革。该文结合当前转型社会的现实和慈善发展的态势，提出慈善改革参与社会变革、参与推进社会平稳转型的路径。从大多数与会者的发言来看，这一基调得到众多认同。何道峰指出，慈善对社会变革的最大意义是在花善款的过程中产生了契约精神——公众追查、监督善款去向，以及追求效益、促进公民形成联合的过程。如果公众捐了钱仅仅只是增加政府的财政收入，永远不会有公民社会，公民社会就是在参与过程中培育公民精神。同时，自由结社、社会自治，是公民社会的基础。2011年很多由微博掀起的慈善行为如“免费午餐”、“随手拍公益”等，都关乎公平正义、社会的良心，从而超越了慈善范畴，具有自由结社的意义。从历史上看来，英国19世纪中期的慈善立法、美国19世纪末20世纪初的慈善运动，都是两国社会转型的重要一环。因而，在杨团看来，当前中国三十年改革积累的矛盾同样突出的情况下，慈善并非弥补政策的不足，而是公众手中的信任选票和利器。此外，参与微公益，会让一部分社会底层重塑自信和关怀，用捐款表达观点，选择认同。虽然站在政府立场、以政府语境表达对慈善发展的肯定，中国公益研究院院长王振耀也表示，2011年慈善公益和政府的互动模式出现巨大变化，如免费午餐模式引领了政府公共政策的变革。慈善有可能成为社会变革的突破口，但面临着众多要破解的难题。数字繁荣背后，更有需要警惕的泡沫与陷阱。繁荣背后的泡沫“2011年中国的慈善捐款数量更应该引起关注的是，个人的小额捐款越来越少，这意味着大量的公民其实早就投了票，没有再参与这场慈善圈中的游戏。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜在慈善蓝皮书发布会的总结发言中如是说。2011年，中国慈善受到广泛质疑，出现信任危机。然而从统计数字来看，当年常态捐款总数与2010年相差无几。一年之后，关注者们也会发现中国公益慈善领域变化不大，除了红十字会稍微做了一些改革，发布了一个信息披露平台外，很多官办组织几乎没有明显的改革。原因何在？邓国胜认为，这些组织依然凭借官方背景处于垄断地位、享有特权，靠行政手段劝募获取大量资源。因此，关注慈善发展态势，不应仅看捐助总额，还应关注其中企业和个人捐助的比例。他认为，衡量国家公益慈善事业健康发展的最重要的指标应是个人捐款的比例。而从这个指标看，2011年中国公益慈善事业受到重大影响。根据邓国胜和一些基金会的接触，2011年许多基金会收到的个人捐助，排除了曹德旺、王健林这样的大额捐助之后的小额捐助比例极低，有的基金会还不到10%。在他看来，从捐助总量来看繁荣，只能说是一种虚假的繁荣，这样的慈善繁荣存在大量泡沫，其实潜伏了巨大的危机。此外，捐助款项的使用也比单纯的数字更值得关注。根据南都公益基金会理事长徐永光的说法，2010年公募基金会收入150多亿，支出120多亿，如果能拿出10%的捐款资助草根组织，就有12亿的资金，然而事实上可能连百分之一都没有。公募基金会、官办慈善会拿到的钱大部分都流回了政府，就连非公募基金会也爱和政府合作——有公务员免费干活、又可以借助政府的其他资源，还有企业看中与政府合作的大旗；跟草根组织合作，麻烦、拿不到好处、还要支付人力成本。因此基金会对草根组织的支持非常有限。让徐永光深为遗憾的还有基金会对社会就业几乎未起任何作用。2011年，全国前十位公募基金会的收入达到40亿，按照美国通行的行政成本支出的话，理论上可以支持5.4万人的就业，但十大基金会的实有员工只有429人，相对其能量仅仅提供了0.8%的就业机会，可以说对就业的贡献近乎为零。针对各地社会组织政策改革中出现的枢纽型社会组织，北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍也提出疑问：枢纽型社会组织依靠原来的群团组织如工青妇、社科联、残联等产生，这些组织原本产自政府体系，其自身的活力以及对社会领域建设的专业性到底如何？是否应当对他们做一个绩效评估，看他们是不是能担当得起社会组织的称号？此外，枢纽性组织也是社会组织，那么他们在承接政府资源的时候，势必跟其他非枢纽型组织之间产生竞争关系，那么如何避免枢纽型组织依靠自己的政府关系，而垄断政府购买等资源？慈善改革的方向6月底，邓国胜在一些论坛和会议上发言，抨击目前被各地方政府竞相复制的“恩派模式”已经偏离了设计者的初衷，以“孵化”出若干个组织为目标，成为提高政府GDP的工具，与公民社会的理念背道而驰。对此，恩派创始人暨负责人吕朝在7月份的蓝皮书发布会现场借阐发NGO与政府的关系进行了公开回应，并进一步表明以合作改良的路径推进慈善改革的态度。吕朝表示，恩派的孵化器要发展的是慈善“增量”，即效法经济体制改革之初的民企，在国企这一“存量”（可以类比为官方背景的公募基金会）不变的情况下，通过发展增量，形成与存量的竞争关系，进而激活市场，推动双方的发展与变革。他同时指出，在当前捐款很难进入草根、非公募基金会肯资助草根者又非常少的现实下，能把资金拿出来资助民间组织的恰恰是政府，因此当前NGO与政府的关系已经成为行业发展过程中的首要问题。在他看来，NGO与政府的关系非常难处理，因为政府并非铁板一块，各部门、各级别的政府有着不同观点、不同立场、不同条件的个体，只能摸索着和其中的“明白人”打交道。他反对NGO和政府合作被说成“被招安”，因为“如果不愿意看到社会的巨大动荡，NGO需要和政府合作共赢，共同探索渐进的改革之路。”但对于占有慈善业内最多资源的公募基金会和草根组织的相处之道，邓国胜的观点显然不是井水不犯河水这样和平共存下去，他力主对公募基金会和慈善体制进行根本性的立法变革。邓国胜指出，慈善变革关键在于慈善自身体制的变革，主要路径仍然要通过立法，取消NGO的业务主管部门，变更双重管理制度。只不过，改革过程需要分类进行，不同类别的慈善机构要有不同的改革路径。如红会一类的机构主要参照境外的惯例，通过修改红十字会法，依法进行改革。至于慈善会系统，由于其往往衍生自民政系统，在现行法律框架下募款的合法性和募捐市场的公平性都存在一定问题，因此改革目标则是必须跟现有民政系统脱钩，最终转型为一个相对独立的公募基金会。当前个别地区已经对一些公募基金会做出改革，如深圳市慈善会已经从深圳市民政局脱离，转为独立的公募基金会。但相对这些零星的改革行为，大量的公募基金会转型仍然需要通过立法确认，以推动他们真正成为高度自主、没有行政级别、不具有事业单位待遇……却充满活力的非营利机构。(来源：中国发展简报)
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