救灾NGO角色定位

猴子

　　2013年4月20日，四川雅安地震发生后，无论是红十字会还是壹基金等民间慈善组织都在第一时间赶赴灾区，同时通过微博等新兴媒体广泛动员公众捐款，在灾害救助过程中扮演起了重要角色。尤其是壹基金等民间背景慈善组织，成为此次慈善组织参与救灾的亮点。

　　截至4月24日壹基金已筹款超过1.5亿元。在救灾应对方面，壹基金更是超越了政府部门。8时02分地震发生，8时29分，壹基金官方微博即发布地震的消息。9时19分，壹基金创始人李连杰在微博上呼吁所有网友支持壹基金此次对四川雅安展开的赈灾行动。12时，壹基金四川救援人员已经到达雅安境内。同时，贵州、四川、陕西的备灾仓库开始起运首批救灾物资。

　　在经历了五年的发展以后，相比汶川地震，无论是政府还是慈善组织在应急响应、资源供给、救助能力方面都有了显著的增强。志愿者更加理性、慈善组织也显得更为专业。除了这些显著进步以外，此次地震救援过程中也出现了一些新的特点。

　　首先，民间慈善与官方慈善形成了鲜明的对比。壹基金以其快速的响应速度和极强的募款能力成为民间慈善崛起的亮点。与之相比，红十字等传统救灾主力组织在此次救灾过程中无论是筹款金额还是公众信任度都遭遇了前所未有的压力。某种程度上，官方背景慈善组织在此次地震中已经完全不同于之前任何一次救灾，其背景优势或者说垄断地位在某种程度上反而成为不利的因素。

　　其次，慈善组织以及志愿者在72小时以内的参与，造成了灾区应急救援阶段交通拥堵等问题的产生。部分慈善组织和志愿者由于不能与现有救灾体制有效衔接，使得其作用和价值无法得到发挥。另一方面，一部分灾区的现实需求与状况也正是通过志愿者或慈善组织的传播才为外界所知晓。慈善组织或者志愿者参与过程中造成的无序，与其对灾害需求的积极响应和贡献如何平衡成为此次地震又一个讨论的问题。

　　这些问题其实反映了灾害救助过程中慈善组织的功能和角色没有有效确立，进一步讲，也反映了慈善组织有效参与救灾主客观条件还需要提高。

　　灾害救助三阶段

　　通常国际上将灾害救助过程分为三个阶段。第一阶段为紧急救援阶段，大约在灾难之后的一个月以内，这个阶段的主要目标是生命安全的维护，以生命救助为主，也包括临时安置，重大问题的处理以及需求评估等。第二个阶段为过渡安置阶段，在一个月到半年之间，主要包括生活安置，生产自救，心理抚慰以及资源协调等。第三个阶段为灾后重建，周期较长可能为3到5年。具体包括公共设施、生活设施、生产设施以及产业的重建等等。

　　在不同的国家或地区由于政府在灾害救援过程中动员能力，以及慈善组织的发育程度有所不同，他们在具体的职能配置上略有差异，但整体而言其基本职能大致相同。

　　在紧急救援阶段，政府由于其强大的动员能力起着主导作用。尤其是在中国大陆，在经历了汶川大地震以后，中国整个救灾体系的效率和协同能力显著提高，相比美国、日本等国家更具优势，其整体效率在目前中国是显著高于慈善组织的，也是慈善所不可替代的。在这一阶段，公益慈善组织通常起到了支援者的作用，主要体现在资金的募集，志愿者的发动以及需求的调查和发布上。

　　目前来看，在未来很长一段时间内，除了具有灾害救援能力的专业慈善组织以外，其他类别的慈善组织基本上不处于救灾的第一线，更多的起到资源的协调和信息整合的作用。壹基金此次之所以能够如此高效的运转还在于其灾害救援方面长期以来的不断投入和实践，从而有效的建立起了其专业性。

　　在过渡安置阶段，政府通常也是主导者，但是这个阶段民间慈善组织的作用就不仅仅是支援者更多的是参与者。类型上，也从灾害救助型慈善组织扩展到了其他各种类别，包括心理抚慰、房屋(临时)修建、社区参与、社会工作、教育以及其他社会服务等各种类型。

　　在灾后重建阶段，从汶川地震的经验来看，中国大陆政府的角色可能相比其他地区或国家所起的作用更加巨大。理论上慈善组织在这一阶段才是真正发挥其作用的阶段，但是实际上留在灾区的慈善组织相比紧急救援阶段和过渡安置阶段有了显著的减少。慈善组织在这一阶段的作用则是相对薄弱的。

　　打铁还需自身硬

　　如何建立现代慈善参与灾害救助的能力和机制，是有效发挥慈善组织作用，以及化解当前灾害救助矛盾的关键举措。

　　现代慈善的核心要素是专业化和组织化。专业化的核心是服务提供的多样性，以专业作为其核心竞争力。比如心理抚慰、教育，以及救援阶段的人员救助、需求评估等都是需要极强的专业性。组织化代表着现代慈善不是一个个个体的行为，而是一群个体的有组织的行为。此次灾害救助过程中，志愿者所造成的问题，一方面体现了灾害救援过程中，需要志愿者就自身的专业特长和能力理性决定是否参与救灾;另一方面也说明了专业慈善组织没有成长起来，没有能够为志愿者提供足够多的参与渠道。这种参与渠道的建立，一方面需要慈善组织更加专业化;另一方面也需要慈善组织不仅仅将募款和项目执行作为其主要目标。

　　慈善组织另外一大功能是志愿者的动员和参与。以壹基金此次脱颖而出为例，它的成功主要体现在两方面：第一，注重救灾能力的专业化建设。壹基金慈善之所以能够高效应对，首先基于其将救灾作为核心工作领域，并且通过几年来救灾网络的建立使得其能够及时快速应对。对救灾不是主要业务领域的慈善组织而言，他们基本上不可能有效参与救灾。第二，强调公众的参与。壹基金一直倡导“尽我所能，人人公益。”鼓励公众的小额捐赠，倡导一个人一元钱的捐赠理念。正是这种将公众参与作为其核心使命才促使了此次地震中捐赠的大规模增长。可能有别的机构通过大额捐赠能够筹得比壹基金更多的资金，但是从资金的稳健性，公众中的信任度来看，壹基金无疑是显著优于其他机构的。

　　来自外部的支持

　　在汶川地震中NGO救灾联盟已经取得了一定的成效，例如5.12民间救助中心和NGO四川救灾联合办公室。联合网络的好处在于资源共享，避免重复救助和虚假信息的发布，同时能够有效地与政府等部门对接。此次雅安地震也取得了积极的效果。例如壹基金与28家民间机构一同在雅安建立的“民间联合救灾工作站”以及成都本土的数十家草根NGO也成立了“420联合救灾部队”等。

　　协作机制是NGO有效参与救灾的一个前提，但是协作机制不应该是一个大的松散的机制，更应该建立在专业机构之间的协作的基础上。大联合往往不太容易达成共识，沟通成本过大，同时又不容易控制风险。因此，未来NGO之间的协作机制更适合在同类型或者产业链型的NGO组织之间展开。

　　此次地震也突出地反应了一个问题，即NGO除了行业内部需要建立协作网络，其与政府部门更应该建立有效的协作网络。红十字会协助民间救援机构进入灾区便是此机制缺乏的反应。

　　多次大的灾难救援，政府与慈善组织在灾害救助过程中有效接合的机制一直没有建立起来，这也是制约NGO发挥作用的主要因素。很多学者倡导的政府救援指挥部中需要有NGO的席位和代表就是一种必要的机制。这种代表和席位可以由民间联合救助团体推选，或者轮值。还有一种可能是红十字会承担NGO代表的职能，但这需要红十字会未来建立与NGO的合作机制，同时充当行业协调者的角色。另外一种可能是壹基金等机构逐步承担起救灾NGO的协调管理职能，淡出具体的救灾工作。具体的救灾由其成员单位承担。这可能也是未来壹基金的一个重要战略转型。以目前壹基金所筹到的款项来看，单独消化此次捐赠资金还是存在着巨大的挑战。而其更应该发挥资金募集上的能力和作用，扶持整个救灾NGO的发展。

　　慈善组织如何参与救灾是一个动态的过程，从宏观上来讲专业性和联合机制建立是当前所遇到的核心挑战。现阶段，中国政府在灾后重建过程中所承担的职责过多，部分软体建设类项目适宜交给慈善组织承担。另一方面也需要慈善组织提高其专业能力从而更为有效地发挥作用。

　　从雅安地震来看，民间资源已经不可能像之前任何一次灾难一样流入到国家财政统筹的范围之内。此次雅安地震，官方背景的慈善组织筹资难足以说明问题。民间归民间，财政归财政这一点基本上可以确定无疑。如果可能，未来民间慈善组织更有可能承接政府财政的资金用于灾后重建。

链接：地震灾害救助中不同部门的角色和定位

图表来源：2008年，陈健民等，关于民间公益组织参与汶川大地震救灾重建的报告和建议，社会政策通讯

作者：章高荣 来源：环球慈善