松绑社会组织管理体制

猴子

当前，无论是深圳已经实行的直接登记制，还是北京对特定类别社会组织予以直接登记的尝试和探索，都显示出社会组织登记制度的松绑趋势。这给大量登记无门而有非法嫌疑之虞的社会组织带来了希望。

　　“双重管理体制”的弊端

　　长期以来，社会组织的合法性与其登记捆绑在一起，登记与否成为判断社会组织是否合法的首要硬性标准。民政部2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》更强化了这一标准。据此，不登记就以社会组织名义从事活动的组织就是非法组织，将面临被取缔的法律后果，其负责人也将被追究法律责任。

　　然而，试图寻求社会组织登记来解决组织合法性的努力，却因为“双重管理体制”的存在而步履维艰。所谓“双重管理体制”,是指社会团体、民办非企业单位和基金会这三类社会组织，从申请成立到开展活动，都要受到登记管理机关和业务主管机关的共同管理。这一体制存在以下弊端：

　　--成立任何社会组织首先要找到业务主管单位，无形中提高了设立社会组织的条件。

　　--有些社会组织由于寻找不到主管单位或者该主管单位审查标准过严而无从建立，不得不寻找其他变通方法，要么到工商登记部门登记；要么成为某个组织的分支机构；更有甚者，到境外登记之后再迂回到国内开展活动。

　　鉴于目前中国法律对于境外非营利组织在华活动缺乏必要规范依据，由此又衍生出大量“离岸社团”违法违规却无从监管的乱象。

　　--从目前的登记管理体制考察，社会组织的登记管理机关为民政部和地方各级民政机关；业务主管机关则因各非营利组织的具体情况而分属不同部门。这一体制残存着计划经济之下的政府部门职能分化的痕迹，对于社会组织的发展相当不利，各业务主管部门都将社会组织事务作为副业，缺少必要的关注，往往抱着“多一事不如少一事”的态度，对社会组织设立申请采取过严的审查标准。

　　目前各地尝试的直接登记制改革，关键在于取消业务主管单位的前置许可，降低登记门槛，便于社会组织的设立。这一举措尽管未能从根本上解决未经登记的社会组织的合法性问题，也未能真正破解结社自由的命题，但在一定程度上缓解了过于严格的登记制度与现实需要之间的张力，值得鼓励。期待在法律修订过程中将其以立法形式固定下来，成为基本规则。

　　避免监管缺位

　　更大的挑战在于，采用直接登记制之后，是否会引发监管焦虑。从目前双重管理体制来看，公权力在社会组织的设立阶段干涉过多，例如登记条件过高，登记机关的自由裁量过甚，但是一旦设立之后，对于社会组织的监督管理却又过于宽松。此即所谓“重登记，轻管理”现象。

　　造成这一现象的重要原因是权力配置的不合理。目前的有关管理条例将社会组织的行政处罚权配备给了登记管理机关，业务主管单位只是协助和配合登记管理机关行使这一权力。业务主管单位对于社会组织设立之后的活动没有明确的处置权，自然就乐得清闲，轻于管理；另一方面，一旦其主管下的某一社会组织出现问题，业务主管单位就需要承担一定的主管责任，这便促使其在社会组织的设立环节严格加以控制。

　　按照现有规定，只有党政机关或者得到党政机关委托的单位才有资格担任业务主管单位，而业务主管单位的职责中又没有明确其对社会组织业务主管的内容，也未列为对其业绩考查的内容，因此，他们只会放行其能够控制和影响的社会组织。再者，所有的业务主管单位都将社会组织的监管视为额外负担，导致监管缺位。

　　同时，尽管有关管理条例将相关的行政处罚权授予了各级登记管理机关，但是，一方面，目前关于行政处置权的设置存在纰漏，例如，没有规定必要的程序，也没有赋予登记管理机关在特殊情况下的处置权；另一方面，登记管理机关力量薄弱，陷身于登记、年检等事务，无暇顾及对社会组织的日常监管。这导致登记管理机关无法有效监督和管理社会组织。

　　由于监管不到位，导致业务主管单位和登记管理机关在登记环节更加谨慎，致使社会组织在谋求合法性地位时困难重重。要改变这一现象，必须重新审视社会组织管理体制的设置。

　　直接登记制度使登记机关不能在登记环节再以缺乏业务主管单位的同意或者业务主管单位的反对意见作为拒绝设立社会组织的理由。但是，登记环节的松动必须辅以有效合理的监管。否则，一旦监管缺位引发负面事件，政府可能重新反思登记制度的松动举措，转而对社会组织实施更为严苛的登记制度。

　　为了避免政策反复，社会组织登记松绑之后的监管问题需要尽快提上日程。对此应坚持以下原则。

　　--业务主管单位在登记环节的隐退，并不意味着其完全放弃对社会组织的监管。

　　--是否需要设立统一的社会组织监管部门，需要经过充分论证之后方可确定。可以选择由一个机构统管社会组织的登记乃至监管，前提是这一机构具有担任这一职责的明确授权和足够能力；也可以选择登记部门与监管部门相分离，但是，必须明确部门之间的职责分工以及程序要求。

　　--社会组织的行政监管机构需要法律的明确授权。无论是行政强制措施、行政处罚还是行政指导，都需要纳入整个法律框架之中。

　　--需要充分发挥组织自律、行业自律和社会监督功能。

　　承认非法人社团的法律地位

　　更理想的模式是彻底将登记与社会组织的合法性分离，在实体法上承认非法人社团的合法性和法律地位。

　　非法人社团是指不具备法人资格的社团，又称“任意社团”或“无权利能力社团”.中国现行法律不承认非法人社团的合法性，实践中却存在大量未经登记的社会团体，游离于监管之外，成为管理上的盲区；法律地位的不稳定使得这些非法人社团往往热衷于短期行为，不利于非法人社团的健康发展。

　　为了纾解上述困境，实践中往往出现非法人社团挂靠其他单位的情形。但是，非法人社团受制于被挂靠单位，丧失了组织独立性；而被挂靠单位管理上又力不从心，对外责任上主体不明。

　　另一种努力是一些地方推进的备案制创新，即允许不具备法人条件的社会组织（主要是基层组织）到登记管理机关备案以解决合法性的问题。但是，社会组织虽然备案，其法律地位却毫无依据，由此引发了诸多纠纷。

　　承认非法人社团的合法性，不仅意味着个体享有选择结社的组织形式的自由，还意味着判断社会组织合法性的标准从登记与否转为社会组织的行为合法与否，将社会组织管理体制从“预防制”改为“追惩制”.

　　总之，社会组织并非官方组织的延伸，社会组织管理体制的改革，应当旨在培育和发展有别于政府、能够弥补政府失灵的充满活力的社会领域。

　　（作者为北京大学非营利组织法研究中心主任，公民社会研究中心副主任）