突破草根组织资源困境 构建健康公益产业链

瓦上雪

从公益产业链的视角来看公益事业的发展，理想的公益产业链应该是这样的：基金会、政府、企业等资金所有者处在产业链的上游，为资金的提供者；中间是支持性机构，为基金会和草根组织的支持者；草根组织处于公益产业链的下游，是公益服务的提供者，直接提供公益服务，解决社会问题，满足社会需要。草根组织就像是一个资源转化器：基金会、企业、政府、社会的公益资金通过草根组织的专业的服务，传递给服务对象，最终实现了公益资金的价值。

目前，中国的公益产业链显然很不理想。南都基金会理事长徐永光最早对中国NGO的资源配置进行了系统的研究和阐述，他指出，中国企业和公众的捐款，绝大部分要不直接捐给了政府，要不就通过公募机构流向了政府，几乎成了弥补政府公共投入不足的“二道税”。他提出了公益资源配置的愿景：政府退出对民间公益资源的垄断和控制，公众、企业、公募和非公募基金会的捐款，应该大部分流入草根组织，支持他们的社会服务；政府也应该通过购买服务的方式为草根组织提供资源；草根组织也要具备一定的创收的能力(包括服务收费或者采取社会企业的方式)。如此，则公益资源配置优化，健康的公益产业链将形成。

然而，要优化资源配置，突破草根组织资源困境，实现徐永光先生“构建健康公益产业链”的愿景，还有很长的路要走，涉及到政策环境、基金会转型、草根组织能力提升等方方面面的问题。

首先，需要有相关政策的改变，包括，第一，取消双层管理规定，开放注册，解决草根组织合法性的问题。

草根组织的发展首先需要法律地位，应通过简单明了、简捷方便的法定程序，确定草根组织的法律地位，保障它们应有的权利。应该尽快修订有关法律法规，特别是《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》，取消双层管理规定，重申《宪法》规定的公民结社权利，明确登记注册是公民实现结社权的法律形式，简化登记管理程序，解决草根组织登记难的问题。通过登记注册赋予社会组织合法地位，而从法律和政策上对其行为进行规范和制约。

第二，给予草根组织平等的公募权。目前只有公募基金会和部分社团具有公募资格，而草根组织不能公募。广东、江苏等若干地方慈善条例允许草根组织申请开展特定的公募活动，但这个公募权是缩水的，并不是平等的公募权。应该给予草根组织平等的公募权力，让公众可以自主选择给谁捐款，而不是只能捐给有限的几家公募基金会。这不仅有利于草根组织募款，而且有利于社会组织的优胜劣汰。

第三，进一步落实和完善草根组织税收优惠政策。实行普惠制，给草根组织以同等的税收优惠政策，包括捐赠税前扣除资格，让公众、企业向草根组织的捐款也可以税前扣除；收入免税资格(免交企业所得税)；免缴营业税等。通过平等的税收优惠政策，来促进草根组织的发展。

第四，建立政府购买服务制度。建立全国性的政府购买草根组织服务的制度，中央政府和地方政府都将购买草根组织服务资金列入政府财政预算。政府购买服务时，应该一视同仁地对待官方背景社会组织、民间社会组织和工商注册的非营利的草根组织，通过竞争机制，提高资金的使用效率。

想让基金会转型，如果内无动力、外无压力，将是十分艰难的事情。但是无论如何艰难，都必须迈出这一步。公募基金会的转型，既需要内在的动力，也需要外部的压力。希望广州的探索能够为全国推广积累成功经验。

与此同时，我们欣喜地看到，越来越多的政府背景的基金会开始主动与草根组织合作，创新资助模式。中国社会福利基金会、中国人口福利基金会、中国扶贫基金会、中国儿慈会等，通过资金支持、项目招标、设立专项基金等方式支持草根组织的发展。中国青基会今年将拿出1300万的自有资金，资助草根组织的发展。此外，深圳壹基金、上海联劝、上海仁德等民间公募基金会也都把支持民间组织的发展作为重要的使命。

资助草根组织的非公募基金会也在逐渐增加。南都基金会2007年甫一成立就定位为支持民间公益的资助型基金会。成立伊始，主要采取项目公开招标资助的方式，支持草根组织实施“新公民计划”公益项目；2008年汶川地震后，又实施“灾害救援和灾后重建计划”,支持草根组织参与救灾和灾后重建。2010年，南都基金会在项目资助的基础上，又提出了战略性资助模式，把资助公益人才和机构发展作为重点，实施了银杏伙伴成长计划和机构伙伴景行计划。战略性资助具有资金数额大、资助周期长、资金使用灵活、资助对机构未来发展有重要影响等特点，解决了以项目为本资助方式导致的“盐水效应”,使资金能够起到杠杆作用，发挥更大的效益。2011年，阿拉善SEE基金会制定了新的战略，从战略层面资助环保NGO的发展。2012年，友成基金会也开始以项目招标方式资助草根组织。

基金会与草根组织的合作，发挥了各自的优势，实现了双赢。然而，目前中国2600多家的基金会中，资助草根组织的基金会还太少太少，需要有更多的基金会加入到草根组织的资助者的行列中来，增加草根组织的资金来源。

最后，草根组织的能力也需要提升。草根组织要争取自由竞争的环境，包括合法的身份，平等的公募权和税收优惠政策，但有了自由竞争的环境并不代表一定能得到资源，还需要自身能力的提升；草根能力不足也会影响到基金会对资助草根组织的积极性。正如伯尔基金会环境与能源项目经理陈冀俍在《公众为什么要捐钱给NGO?》(《青年环境评论》，2012第二期)一文中所言：“在一个自由竞争的环境中，让公众给NGO捐款的最重要条件，是这个机构有公众所认同的价值观、公众所信任的方法论和执行能力，同时还要有传播这些信息的传播能力；其次是规范，公开透明的财务制度；最后是便捷的捐款渠道和捐款后的跟进服务。”

对于草根组织突破资源困境而言，政策环境、基金会的资助和自身能力这三者是相互联系、相互影响的，但是政策是核心：草根组织具有平等的公募权和税收优惠政策，才有可能主动募集到更多资源，打破公募机构对资源的垄断，促进良性竞争；草根组织有了合法性，才能获得了政府购买服务的资格；草根组织资源增加了，才有条件进一步吸引人才，提升自身专业性和各方面的能力。

衷心期待草根组织的政策环境早日得到改善，更多的基金会转型为草根组织的资助者，草根组织资源困境早日得以突破，构建健康公益产业链的愿景早日实现！

（来源：凤凰网公益）