余姚三日危情

猴子

　　余姚，这个位于浙江中部沿海的县级市，在过去两周里，严重的灾情与民众对政府救灾不力的质疑交织，吸引了诸多舆论关注。

　　10月17日，余姚市城区内的积水终于基本消退，一度离家避难的10万灾民，陆续回到家中。

　　生活在这座城市低洼地带的居民们没有想到，在“十一”长假最后一天袭来的暴雨，会让他们的家具腐坏、家电报废、衣食俱毁。他们绝大多数都没有为家中财物购买保险，也不知道房屋被浸泡多日后的损坏程度，虽雨停水退，未来却一片茫然。

　　10月7日凌晨，台风“菲特”在福建沿海登陆，余姚受到波及，遭遇连日暴雨。在灾情最为严重的10月8日，余姚市21个乡镇、街道均受灾，145个行政村和社区被洪水围困,受灾人口达83万余人，近2.6万间房屋严重受损。数天时间里，城区大面积受淹，主城区和山区交通瘫痪，多处断水、全线停电。

　　至9日上午10时，余姚市79个气象监测点中，有42个记录下了超过500毫米过程雨量，最多一处留下819毫米的记录。经初步估计，此次洪涝灾害给全市造成的直接经济损失超过200亿元。回顾余姚遭遇洪水的危情三日，城市救灾应急系统的短板值得检讨。

　　预警失灵

　　根据10月6日晚间的气象预报，台风“菲特”将在福建登陆，余姚亦将受其影响。

　　对余姚来说，每年夏季都会迎来几次台风，“菲特”不过是其中之一。10月5日，余姚启动防台措施，台风应急响应由Ⅳ级逐步提升至6日晚间的Ⅱ级。余姚市气象局亦于6日7时发布台风橙色预警。根据当时的预报，6日下午至7日将有大雨到暴雨，过程雨量50毫米－150毫米，局部150毫米－250毫米。

　　每天都看天气预报的余姚市民刘群（化名）对当地气象局发布的信息不甚在意，在这座城市生活了50多年，她对每年都光临的台风司空见惯。在当地，“橙色”级别的台风预警也并不少见，即使去年台风“海葵”从余姚正面登陆，也只是在部分低洼地带出现了深及小腿的积水，且很快退去。

　　台风来临时，刘群和女儿照常待在老城区花园新村一楼的寓所里。她们并不知道，此前中央气象台已经预测，可能带来500毫米以上强降水的螺旋雨带，正处于“菲特”台风圈北部的浙江上空。至7日8时，余姚全市过程雨量已达218毫米，最大雨量353毫米。可作对比的是，去年造成北京79人死亡的“7·21”特大暴雨，平均降雨量为170毫米。

　　7日8时05分，余姚市气象局紧急发布暴雨红色预警，建议切断有危险的室外电源，危险地带人员和危房居民转移到安全场所避雨，以及采取必要的排涝措施。直到近9时，刘群的女儿还打算出门去店里照看生意，但仅仅20分钟后，小区低洼处深及小腿的积水已上涨至膝盖处，越过台阶侵入了屋内，并迅速漫过电器插座。为保安全，刘群关闭了家里的电闸，失去了电视信号。

　　对于气象局发布的预警，刘群母女全不知情。随后两三个小时内，屋里的积水已深及大腿。见此情景，刘群一个劲儿地催促女儿打119求助。“我想请他们至少拿几个沙袋来把水拦一下。没想到叫我们‘等一下’之后并没出现，也没再打电话来问一下。”

　　就在刘群母女陷入困境的同时，整个余姚在7日上午已进入紧急状态，台风应急响应级别在8时许由Ⅱ级提升至I级。

　　灾情最严重的陆埠镇在7时许爆发洪水。有居民回忆，“积水一下子没过腰际，深及胸口”，一些居民不得不攀上屋顶求生，余姚有限的救援力量主要投入陆埠转移被困人员。刘群求救无门之下，只能与女儿趟水出门，前往地势较高的亲戚家暂避。

　　8日凌晨，余姚全城断电，随着手机电量耗尽，刘群与家人几乎失去了与外界的联系。因为担心同处低洼地带兄弟的安全，她不断拨打对方固定电话，始终无法接通。

　　面对预警不及时的质疑，余姚官方回应称，8日6时许，余姚市政府已通过三大通信运营商向所有手机用户发布预警信息，并通过电台不间断地发布各类相关信息，但是由于通信系统在暴雨突袭之下严重受损，可能使部分市民无法收到信息。根据官方公布的信息，全市近四分之一电信固话和近三成宽带发生故障，至少三成无线信号基站断电。中国移动基站停电300余个，影响三分之一以上区域信号覆盖。中国联通亦有约130处站点和30处固网接入点停止服务。直到11日，三大通信商的服务方基本恢复。

　　因为通信受阻，刘群也无法及时看到余姚市政府8日晚通过微博发布的《告全体市民书》，尽管事后，余姚市市委书记毛宏芳将这份《告全体市民书》视为“战争动员”。

　　在刘群看来，即便第一时间收到通知，也已经是“马后炮”。“7日已经全淹了，8日再说有什么用？”她只知道，在7日、8日这最艰难的两天中，自己没有收到任何通知，更没有得到援助。

　　迟到的救援

　　其实，就在7日中午刘群弃家避险时，花园新村的居委干部已开始通知受灾居民转移。

　　按照常规的“抗台”要求，6日晚间居委会成员都在值班。“6日晚上10点我们巡查的时候，虽然已经下雨，但小区还没有积水。7日凌晨近1点的时候再次巡查，地势低的地方已经有积水了。中午的时候水已经到床沿，我们就入户通知转移。”社区主任沈舟芳说。

　　但整个小区有2079户共5000多居民，仅有的八名居委干部根本顾不过来，“很多人没等我们通知就自己转移了”。刘群也属于自行转移的居民，在暂避亲戚家中后，她曾返回小区，穿着泳衣泳裤，游回家取走了一些贵重物品。

　　在7日中午转移的时候，小区的居民们还寄望于这次的积水能像以往一样迅速退去。但水势越涨越高，甚至在8日暴雨已歇的情况下，还在不停上涨。花园新村一些在楼上暂避的住户，就这样被困在了家中。

　　沈舟芳和同事们不得已开始转移受困居民，在7日下午冒雨趟水将小区内的两名孤寡老人接到了花园小学，这是小区所在的梨洲街道临时指定的安置点。“那里条件并不好，7日晚上已经停电，只能保证应急照明和基本的食水供应。”8日时，被转移人员达到200多人，“那个时候才又多了个党校安置点”。

　　7日白天，余姚的主要救灾力量，是由本地的民兵预备役、企事业单位和政府部门的抗台值守人员组成。

　　由于辖区陆埠镇灾情严峻，余姚市委书记毛宏芳向所属的地级市宁波求救，当晚，100多名驻余姚海军和武警官兵投入抢险。至8日早上，在宁波市委、市政府的协调下，460多名解放军官兵驰援余姚，同时调动了50多辆军用卡车、80多台水上救援器具投入抢险，宁波市委副书记王勇，也在当天一早赶到了余姚三防指挥部。

　　这一天，作为市区受灾最严重的小区之一，花园新村终于等来了第一批有组织的外界救援力量。救援者主要是来自邻近北仑、绍兴等地的官兵，他们帮助转移灾民、运送物资。

　　9日，姚江水位逐渐回落，最艰难的两天终于过去。“8日主要是靠自救和互救，有些家庭还有存粮。9日我们就开始向受灾家庭分发食物了。”沈舟芳的说法得到被困居民的证实，但因食物有限，每户家庭最初每天只分到一份盒饭。

　　此时的余姚并不真正缺少食品。当地政府部门称，在获悉“菲特”来袭的消息后，已经储备了可供市民使用15天的食品。8日晚间又从周边县市调集了饼干、馒头、方便面、矿泉水等应急物资，然而，由于道路积水严重，配送车辆难以及时将物资送到被困居民手中。

　　9日，宁波再次支援余姚20多艘皮划艇，余姚市也专门调配了10辆军用卡车和10艘橡皮艇用于运送物资。另外，来自余姚山区北斗湾景区的200多条橡皮艇也被运到城区。花园新村的物资窘境于次日得解，直到此时，刘群才第一次领到了两包方便面。

　　排水失效

　　面对政府救灾不力的质疑，余姚市委书记毛宏芳10月12日接受媒体采访时作出回应。

　　毛宏芳认为，此次严重内涝多日不退，主要是由于“老天爷不作美”。毛宏芳表示，“在历史记录当中，余姚遭受最大的一次雨灾是1962年的台风，也没今年严重。去年台风‘海葵’从余姚正面登陆，降雨量250毫米，这次达到500多毫米。打个比方，就好比68个西湖的水量，或者北京两年的降雨量，在两天时间内倾泻而下。”

　　余姚地处姚江中段，因为上游来水迅猛，下游宁波城区积水也较严重。又恰逢月初的天文大潮，姚江水位在10月8日上午9时－10时，达到了5.33米，超过警戒水位1.56米，为新中国成立以来最高记录，多处堤防出现险情。

　　但在一些市民看来，这场内涝不仅是“天灾”，也有“人祸”。

　　市民间一度流传着水库因暴雨开闸泄洪，且未事先通知，致使洪水漫延的说法。还有传言称水利部门出于经济利益考虑，没有在台风到来之前提前泄洪，导致水库在暴雨中蓄洪能力不足。

　　对此，余姚市水利部门解释，在“菲特”到来之前，陆埠水库管理局已提前将水位预泄至40.7米，7日凌晨开始的大暴雨，导致水位迅速上涨，水位高于46.19米后，库水开始自由溢洪。梁辉水库、双溪口水库，亦因水位远超汛限，于7日晚先后开始泄洪。虽然当地水利局在开始泄洪前一小时曾通过微博发布消息，要求“两岸市民做好防范工作”，但在当时大雨倾盆、通信不稳的情况下，许多市民没能获知消息。

　　余姚市水利局强调，泄洪是为确保水库安全，并称，截至9日9时，陆埠水库、梁辉水库、四明湖水库、双溪口水库四座大中型水库共拦蓄洪水11188万立方米，54座小型水库共拦蓄洪水9290万立方米。建在姚江上的几座大闸则在“菲特”到来之前已经开始预泄洪。

　　创纪录的降雨，也使得市区的排水系统陷入瘫痪，市区所有的泵站全部启动排水，但仍赶不上降水的速度。

　　根据水利技术要求，姚江水位低于4.8米，方可实施城区积水强排，否则在河道水位相对更高情况下，即便强行排水也难见效，反而可能造成洪水倒灌。

　　因此，直到洪水围城四天后的11日，余姚方才全面转向主动强排，福建、江苏等地支援的35台大型泵车、1500余台小型水泵投入工作，另有42辆消防车紧急参与排水。

　　余姚市委书记毛宏芳否认城区积水多日不退与排水设施不完善有关，亦自认余姚面对此次台风袭击，“反应很快”。但他同时承认，“政府的救灾能力与民众的需求不相匹配，各部门的运作效率还有待提高。”

　　应急漏洞

　　2011年，浙江省水利河口研究院的一项研究就曾指出，缺少专门针对城市低洼区域的排涝应急方案，缺乏分区分片、具体到点的涝水外排和人员转移方案，是浙江多数城市面对内涝存在的主要问题。而防汛体系中避灾场所不明确、抢险队伍未落实等问题，亦值得思考。

　　此次余姚受灾，上述防涝短板皆有暴露。

　　北京师范大学公益研究院院长、民政部救灾救济司原司长王振耀认为，余姚作为一个县级市，在此次涝灾中，“应该说是尽力了，他们没有与这样的大灾相应的（应对）能力”。

　　根据《国家自然灾害救助应急预案》规定，某一省级行政区域内，紧急转移安置或需紧急生活救助10万人以上，应当启动国家级别应急响应，由国家减灾委办公室组织协调自然灾害救助工作，派出工作组赶赴灾区指导救灾。

　　特大暴雨出现后，余姚市于7日8时左右启动Ⅱ级应急响应。浙江省级应急响应级别则在当天10时由Ⅲ级提升至Ⅱ级。至11时，国家减灾委和民政部在收到浙江省民政厅的汇报后，启动自然灾害国家级响应，决定次日派出工作组前往浙江指导救灾。而8日5时30分起，整个宁波市已经进入“紧急防汛期”。

　　王振耀认为，余姚的灾情暴露出现行的应急体系缺乏整体协调机制和机构的问题，应建立整体的协调机制和机构，由国家层面来组织调动周边省市的救援力量，否则仅依靠一县一市的力量，并不足以应付严重的灾害。

　　他还建议，可按灾害发生情况建立区域性或流域性的指挥部、储备库。例如，在江浙一带、长江中下游平原区域就可分别建立两个防险救灾基地。灾害来临时，先由中央集中统一调度，启动大型救援队伍、设备、物资等，再由地方政府具体接洽和组织。

　　现有的自然灾害预警后缺乏具体措施也是问题。“我们现在只知道红色预警、橙色预警，至于预警了之后要干什么，别说普通群众，连我都不知道。”

　　据王振耀介绍，在港澳地区，一旦启动气象灾害预警，“哪里要封路、哪里要停课，就都跟上了。内地现行的‘防台’措施光是安排值班，这不能叫行动”。