公共倡导在NGO业界的兴起与发展

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2011年10月，在北京经历了严重的雾霾侵扰之后，美国使馆对馆内空气的实时测量，引爆了微博上有关大气污染物PM2.5的公共讨论。从商界精英、社会知名人士和意见领袖，到普通公众，都在微博上议论北京的空气质量。美国大使馆自测的空气质量指数与北京市环境保护局报告之间存在巨大差别，源于当时的环境空气质量标准并未将PM2.5纳入监测指标。由此，环保组织牵头或个人自发的测空气活动在全国各大城市兴起，达尔问自然求知社创办人冯永峰通过微博向网友募资购买PM2.5检测仪，动员更多城市的环保组织和公众加入。最终，在北京、上海、天津、重庆、南京、武汉、广州、温州、深圳、长沙等近20个城市开展了此项活动。

      民间行动倒逼官方出台相关标准。2011年11月，环境保护部公布《环境空气质量标准》二次征求意见稿，将PM2.5纳入常规空气质量评价。2012年3月，国务院同意发布新修订的《环境空气质量标准》增加了PM2.5的检测指标，当年12月，《环境空气质量信息标准》试点实施，率先在北京、天津、河北和长三角、珠三角等重点区域及直辖市和省会城市开展PM2.5和臭氧监测。
      自然之友副总干事常成在《中国可持续发展回顾与思考（1992~2011）》中评价道，由于“抓住了结合点，达尔问自然求知社成为2011年最有影响力的公众参与事件——‘空气PM2.5监测及公布’的重要推手”。这是一起NGO成功介入公共倡导的典型案例。

      国内NGO倡导功能在边缘中发育

      总体而言，在中国强政府、弱社会的架构中，公民社会内部的功能发育存在不平衡性，体现在强服务、弱倡导的功能差异上。

      基于现行的社会环境和各种影响因素，NGO的主流趋势是与政府和市场合作，高效、透明、专业、创新地提供社会服务。但在进行倡导方         面，NGO中部分出现了脱离社区、无法有效回应社会诉求的问题——部分为边缘群体提供服务的NGO名义上是公众和弱势人群的利益代表，却无法在真正意义上代表民意，出现了边缘化的危机。

      这种危机来自合法性空间的制约、NGO自身的组织定位等各方面的局限。当前很多组织都定位为联系政府和群众的桥梁和纽带，是政府的 朋友、伙伴、参谋、助手、补充；此外NGO普遍采用项目制，从人力资源、工作计划、工作成果等方面在项目框架中进行，也相应抑制了部分社会功能的发育，弱化了倡导功能，形成了中国特色的NGO生存策略。尤其在互联网和新媒体时代，在个人公益和公民个**利表达与维权抗争突飞猛进的情况下，组织化的NGO在一些事件中的失声，也使NGO受到质疑。

      但另一方面，随着社会空间的扩大、新媒体的兴起以及近年来民间组织整体力量的不断壮大，NGO内部也出现了重视倡导功能与价值，以公民的权利理念为本，将自身使命定位在以倡导为策略推动政府决策以及企业行为改变、提升公众意识的NGO以及NGO网络。在近年来的部分公众事件中，这些组织和网络成为公民权益倡导的核心参与者和推动者，通过公共倡导“高调”地介入和推进一些社会议程。这些在公民社会整体发展中看起来还有些“边缘”的现象，虽然并非当前民间组织发展中的主流，但却值得重视。

      NGO倡导支持网络与公共空间营造

      公共倡导在NGO业内的发展与崛起，体现出一种行业生态变化，而行业内出现专注于推动NGO倡导意识和倡导行动能力提升的倡导支持性网络，以及致力于营造倡导公共空间的NGO的出现，正是这种生态变化的反映。前者比较典型的有全球消除贫困联盟（GCAP）中国和中国环保倡导行动网络，后者有一元公社和东珍**教育中心组织的反歧视沙龙和相关工作坊。

      倡导支持性网络，主要以公共倡导为策略手法，强调权利倡导话语，推动NGO在特定议题上提升倡导意识和倡导能力。其活动无论是围绕特定议题针对权力者（拥有权力的政府以及拥有资源的市场）的倡导，还是提升公众意识，都带有指向性更为明确的权利倡导特征，如推动政府信息公开，强调公民的知情权、参与决策权、性别平等权、以及特定弱势人群的权益等。

      案例：全球消除贫困联盟（GCAP）中国

     GCAP中国(www.gcap-china.cn/index.html)成立于2005年9月，是一个致力于推动民间参与消除中国贫困的跨领域的NGO网络。合作伙伴来自乡村建设、妇女及性少数权益、劳工、教育、残障、环境保护、卫生健康等多个领域。GCAP中国通过提升NGO的倡导能力以及协调减贫相关的联合倡导行动，促进NGO及其社群的参与，消除由结构性原因造成的贫困和不公正。

     自2006年开始，GCAP中国组织了NGO倡导能力建设的系列活动，比如举办发展与倡导沙龙、组织NGO倡导能力工作坊、维护“倡导在线学习”邮件组等在线倡导交流平台，她们还与NGO伙伴合作推出《公益组织倡导手册》等倡导工具。

     推动倡导能力建设之外，GCAP中国还推动各领域NGO针对国内外的减贫议题联合发声。比如：2007年，在联合国千年发展目标（MGDs）的中期评估时，GCAP中国联合多家NGO发布了《中国实施千年发展目标民间报告》。2012年，在联合国就千年发展目标之后的全球性发展框架进行咨商之际， GCAP中国组织了《公众参与社会管理》调研、以及“后2015发展框架咨商会”等活动，推动中国公民社会组织参与这一重要的国际发展议程的设定之中。此外，GCAP中国也关注本土议题，曾组织多家NGO参与调研并撰写了有关农民工问题的多篇政策倡导报告。

（综合网络资料撰写，并经过王曼补充）
     在环保领域，由厦门绿十字牵头发起的中国环境保护倡导行动网络，也是一个以NGO倡导能力建设为定位的网络化组织。

     案例：中国环境保护倡导行动网络

     中国环境保护倡导行动网络发端于厦门绿十字在2011年9月正式出版的《中国环境保护倡导指南》一书。该书分别就环境保护倡导工作的基础、准备、方法、策略、合作互动、法律保障进行了专题讨论，因较强的参与性和操作性在出版后备受好评。同年10月，厦门绿十字开通了配套资源网站——环保倡导在线（www.eac- cn.org），提供这本书的网上下载以及其他资讯。

     2012年6月，在厦门绿十字的倡议下，中国环境保护倡导行动网络（Environmental Advocacy Network in China）宣告成立，首批发起单位及成员共22家各地环保组织，同时通过选举组建了网络指导委员会，秘书处设在厦门绿十字。

     中国环境保护倡导行动网络旨在建立一个环保NGO的合作平台，以实现以下4个方面的目标：1）信息与资源共享；2）提高环境保护倡导的能力；3）开展法律基础的倡导行动；4）有效的推动环境政策与法律的完善。网络致力于通过对正在开展倡导行动的环保NGO开展系列的专项能力建设，使他们熟悉中国法律框架下的环保倡导工作手法，提升以法律为基础的专业倡导能力。目前，该网络面向草根环保NGO、在华开展工作的国际环保NGO开放，为成员提供小额资助项目，还计划组织网络成员访问港台两地环保NGO，学习当地的倡导经验，总结分享有特色的倡导手法应用经验及成果。
（来源：www.eac- cn.org）
     除了上述两个网络，在对倡导类组织的能力建设支持方面，南京天下公也于2011年开始启动“公民社会小额资助计划”，鼓励倡导类草根组织在残障、女性和受艾滋影响人群等相关议题方面“采用创新型的社会活动方式，以快速提升草根组织的社会影响力”。

     公共倡导的兴起基础是公众的参与，而让公众能聚集起来为一个话题发声、参与，需要公共空间的营造，以及将人人都能看到的社会问题在公共空间中组织讨论、赋予意义的组织化NGO。近年来，基于以上需求，出现了东珍**教育中心和一元公社这样的专门定位于公共倡导与支持、营造公共空间的NGO。

     2009年12月，东珍发起“经济、社会、文化权利”沙龙，每期针对不同的社会议题，如女性、少数民族、艾滋病病毒感染者、残障、农民工、同性恋权益、教育公平等，从权利视角切入现实，邀请针对社会议题发起公共倡导行动的学者、律师和NGO行动者以及公民个人分享和参与。在系统、深入剖析社会问题的同时，分享该领域的国际经验，介绍**概念和机制。近期推出的反歧视系列，除了通过沙龙和工作坊分析歧视产生的社会文化、法律保障，还具有行动导向，探讨反歧视的行动方法和策略，推动行动者利用多元有效的倡导工具行动。截至2013年2月下旬，沙龙已举办48期。
   

     东珍还在2011年2月启动了东珍书院，营造公益人士和公益机构的交流空间。书院现有一千多册有关公益、社会议题和社会运动的中英文图书可供阅读。书院的空场提供给需要的组织使用，LGBT组织北京纪安德咨询中心的酷儿（Queer，即性少数）大学、女权志愿者开展的工作坊、国际助残的盲人反歧视展览、一些机构的筹款活动等都也在此举办。东珍还吸引了其他几家机构，如加拿大基金和纪安德等中外NGO入驻共享办公场地，通过这些机构在各自领域的对外往来，扩大中外组织之间的沟通交流机会。以上这些活动为公益组织营造了讨论和思考现实议题并推动行动的公共空间，并为它们提供了倡导支持。

     由NGO工作者韩红梅、吕频和社工专家曲平联合发起的一元公社，最初缘由是为边缘人群提供活动空间，后来同样发展成为开放式公益活动中心，促进了公民社会各个领域思想和行动经验的汇聚、交流和动员[1]。

    倡导指向NGO的出现与增长

     面对NGO在群体公益、公共事件热闹非凡中“边缘化”的危机，一些长期采用传统手法但保持“低调”的倡导类NGO，开始主动回应民众高度关切的突发社会问题和社会事件。如原北京大学妇女法律中心（现北京众泽妇女法律咨询服务中心），一直以专业方式从事妇女的权益维护工作，承办了大量涉及妇女权益的法律援助和公益诉讼案件。2009年5月发生的“邓玉娇案”受到公众和舆论高度关注，中心顶着压力，几次介入该事件，与北京益仁平中心就此事件共同发起了“妇女**与尊严维护法律研讨会”，还在网上加入邓案“女界声援团”并发表公开声明，为邓玉娇提供道义和法律援助。介入突发公共事件，使中心突破了传统的精英式的法律维权倡导模式，回应了社会的期待。已有二十多年历史的北京红枫妇女心理咨询服务中心在第一时间介入李阳家暴案，也是更近发生的另一个例子。

     还有一些历史较长的“老”服务组织向公共倡导转变，如东珍**教育中心，最初是以河南艾滋病孤儿救助为使命，最终转型为艾滋病等公共卫生领域的**倡导。妇女传媒监测网络从媒体监测的专业机构到女权倡导组织的转型、反家暴网络（北京帆葆）在反家暴倡导上的实践，也彰显了公共倡导在NGO中的发展。

     在环境保护领域，出现了专门监测企业的NGO和NGO联盟。它们围绕空气污染、水污染防治、垃圾分类减量以及焚烧、绿色信贷等议题进行公共倡导。其中，绿色选择联盟从开发了供应链管理的方法论，通过成员组织的专业分工协作，成规模地而非以个案形式推动污染行业转变。其他领域的NGO和NGO联盟，也同样有着值得分享的倡导案例。在目前多元化的公民社会发展生态下，民间组织的倡导功能也在快速培育发展，隐隐形成与服务功能齐头并进的势头。   

     中国发展简报2006年发布的《非政府组织倡导在中国的现状》发现，尽管不少受访的机构将倡导作为工作的一个部分，但很少有机构明确将公共倡导作为机构的价值理念。当时，能够像怒江反坝运动这样由媒体和NGO以及学者广泛参与的公共事件并不多见，NGO也很难及时介入并对突发公共事件产生影响。近年来，这种情况发生了变化，公益领域带有“倡导”或“公共倡导”“标签”的发声组织数量有所增加，对现实议题的介入更为直接、公开，出现了一些专门定位于倡导，以倡导为核心价值，并常常运用公共影响力推进议题的NGO。

     例如，在乙肝和艾滋领域推动反歧视和公平就业的益仁平（北京）、亿人平（郑州）、天下公（南京）、衡平（深圳）。北京益仁平中心成立于2006年12月，致力于消除歧视的倡导工作，协助乙肝携带者、艾滋病感染者、残障人士、糖尿病患者、抑郁症患者、色盲人士等边缘和弱势群体进行反歧视维权，其中大部分案件成为社会广泛关注的影响性诉讼。益仁平还参与过多项法律法规和规章的制定和修订，积极关注并介入毒奶粉事件、镍铬烤瓷牙事件等突发公共卫生事件，为受害者提供协助。益仁平发源于乙肝维权者的自助、互助行动，最终从互益性向推动公共利益的公益性组织转变。亿人平（郑州）、天下公（南京）、衡平（深圳）同为协助弱势群体维护权益的组织，在人员、项目以及联系网络方面，它们的出现和发展与北京益仁平有密不可分的关系，4家机构在运作上既相互协作，又相对独立。

     这四家机构有一个共同的特征，即自下而上的草根（独立）立场，但草根立场并不意味着这些NGO拒绝专业能力。与此相反，为进行有效的倡导，它们非常重视积累相关议题上的专业资源和专业能力，以及公共倡导的手法创新。


     NGO联合倡导趋向务实

     在NGO的公共倡导中，不同组织的联合已成为一种较为常见的策略。但NGO的联合也分不同的层次，只有通过专业化分工，避免同质化才能有深入的合作，才能获得更大的合作空间。不同的NGO倡导网络，都在探索如何深化合作，扩大倡导的实效性。多家环保组织联合发起的绿色选择联盟在这方面进行了自己的尝试。

    案例：绿色选择联盟通过供应链施压企业，联合倡导更具实质性

     2007年3月，公众环境研究中心（IPE）与21家环保组织结为联盟，共同发起了绿色选择倡议，以公众环境研究中心开发并进行动态更新的水污染和空气污染数据库为基础，开发了绿色选择供应链管理体系，作为一套系统性的解决方案：一方面，环保NGO对大型采购商（品牌商）的中国供应商的环境表现进行独立跟踪调查，通过透明、参与的方式对其进行审核，敦促其采取改正行为、公开企业信息。另一方面，推动采购商（品牌商）更加有效地发现环境违规的供应商，通过供应链施压的方式，促使污染问题得到解决。

      绿色选择先后针对IT行业重金属污染、纺织行业污染情况进行持续跟踪、调研、曝光，与污染企业沟通互动，最终取得了显著成效。其中，连续三期针对“标杆”企业——苹果公司供应链的污染和劳工问题发布报告，最终促使其改变了抵触和否认，与环保组织沟通合作，采用NGO监督下的第三方审核，推动其供应商整改环境违规问题。

     截至2013年1月23日，IPE数据库共收录各地环保部门发布的企业监管记录117057条。自绿色选择发起至今，通过公众压力和商业压力，共促使800家违反环境法规的企业对绿色选择进行了回应、说明或采取整改措施，并向公众披露其环境表现记录。

     绿色选择倡导采用了NGO联合作业、分工协作的形式。目前，联盟的成员增加为46家，来自全国20个省市自治区，形成了一套确保联盟公信力以及行动有效性的共同决策与明晰化分工操作模式。

     联盟成立早期，成员间主要是通过倡导行动联名发信的方式，通过对倡导过程的认可，提供道义支持。后来在此基础上，部分成员间形成了更为实质性的合作。例如，公众与环境中心与达尔问自然求知社的自然大学、自然之友、北京环友科技研究中心，以及南京绿石环境行动网络、重庆的两江志愿服务发展中心、湖南的绿色潇湘等成员，共同向阿拉善SEE基金会申请了资金，通过类似议事规则的公开透明的机制共同决定资源的合理分配和使用。此外，这种合作还尽量去发挥不同机构的专业能力，做到优势互补。公众环境研究中心主要负责调研、报告撰写以及与企业沟通，达尔问自然求知社主要进行所擅长的媒体传播和公众动员，自然之友在各地的地方小组，分工进行污染源的调研和消费者动员。环友科技则主要负责联盟内部的沟通协调。其他地方性环保NGO成员，也视需要参与到地方污染源的调研中，并为公众环境研究中心进入当地社区调研提供落地的联络和推介。在报告发布上，采用核心参与机构联合发布的方式。此外，为保证联盟的公信力，避免成员单独行事可能形成的非正常操作，在对企业审核报告的认可以及是否撤除污染记录方面，需要联盟内成员机构的共同认可。

（根据王晶晶访谈撰写）

     NGO倡导中更强的公众性和政策指向性

     过去，NGO的传统倡导，要么缺乏制度渠道，限于专业能力，只能主要围绕议题进行公众教育，要么依靠体制渠道建言献策，公共参与性不强。近年来，由于公共倡导空间与渠道有所扩大，公民权利意识的普遍提高，NGO的公共倡导行动，连接了更强的公众性和政策指向性，开始出现打通公众与政府的趋势。

     本文开始述及的环保组织达尔问自然求知社发起的“我为祖国测空气”运用新媒体的力量，与公众行动结合紧密，筹款方式快速有效，实现了较高的公众参与度；同时，与社会精英人群和意见领袖形成了互动。这些特点使倡导行动跨越了传统的NGO项目制操作方式下目标人群的小圈子，既带动了公众对此议题的切实关注，又提供了不同层次的参与和表达机会（微博评论、转帖、捐款、参与实测行动），并且与其他社会力量形成合力，最终倒逼政府响应信息公开的民意诉求，出台空气监测的政策标准，为下一步推动污染治理打下基础。

     除了越来越多的倡导类组织开始采用公共倡导的手法，一些过去拥有并习惯于通过体制内渠道进行专业咨询，为政府建言献策的学者和专业人士，也开始在政策倡导中重视以民间方式，通过新媒体和公共舆论推进政策改变。中国科学院动物所副研究员解焱博士在自然保护地立法推动上的经历，是其中一个比较典型的案例。

     案例：自然保护地立法十年推动陷入僵局，学者采用公共倡导的“下层路线”

     过去10年，解焱参加过几十次全国人大环资委组织的有关自然保护区、保护地等多项立法草案的研讨，一直致力于推动完善相关立法。这些讨论在相关部门和专家层面得到了持续激烈地进行着，却一直没有公众的参与。长期坚持以学者身份进行专业倡导，解焱的努力并未打破僵局。
            
     2011年12月31日，全国人大环资委最终形成了《自然遗产保护法（草案）》，草案被列入2012年3月将召开的全国人大常委会会议议程。解焱等专家认为，这个《自然遗产保护法》只是在亟待修改的两个相关条例基础上的法律，在覆盖范围、运作机制、监督机制等方面存在严重不足，中国需要的是一部覆盖整个保护地领域的法律。

     2012年2月，解焱对外发出公开呼吁：“在走上层路线失败的情况下，我决定独自走下层路线！到了今天这个最终关头（注：2012年全国人召开之前），我决定采取网络、媒体来呼吁的办法。”她希望通过公众努力，使《自然遗产保护法》推迟审议一年，同时呼吁政府在未来一年中组织专家，制定一部能够真正针对目前保护地管理关键问题，实现大范围和长期保护的法律。

     2012年4月，解焱组织了80多位来自生态、法律、政策研究、公民社会建设、新闻传播等领域的专家，志愿成立了“自然保护立法研究组”，最终经过一年努力，在2013年两会前起草了民间版本的《保护地立法（草案）》。在2013年两会即将召开之际，解焱在三月初连续举办两场政协委员与人大代表参与的说明会，初步估计将有12位人大代表、9位政协委员协助递交提案议案。“自然保护立法研究组”除与政府部门座谈交流、推动两会提案前，还面向公众和NGO征集修改意见，征集传播、设计达人帮助制作通俗易懂的宣传材料，通过开设网上论坛、微博、博客等形式进行公众传播。


[1] 关于一元公社的更多介绍，可参见《中国发展简报》2012年冬季刊文章《银杏伙伴成长之路》


来源：中国发展简报