英国如何对慈善组织的进行管理

瓦上雪

在英国，“慈善组织”（charity）是指以实现慈善（公共利益）为目标的组织。英国的《慈善法》（2011）将慈善组织的目标列为13项，它们包括：促进教育、宗教、健康或挽救生命；促进公民或社区发展；促进艺术、文化、遗产或科学；促进业余体育；促进**进步、冲突解决或调节、宗教、种族和谐、平等和多样性；促进环境保护或改善；帮助年轻、老年、疾病、残疾、经济困难或其他弱势群体；促进动物福利；促进皇家军队提高效率、或警察、消防队、救援服务或救护服务的效率提高；法律规定的其它任何目的。无论某个慈善组织是否已经注册，只要它是以慈善为目标就是慈善组织。注册只是代表国家对慈善组织的承认。但在本文中，“慈善组织”仅是指在英国慈善委员会登记注册的慈善组织。

慈善组织是非营利组织（NPO）的一种，它们在目标、决策方式和财务报告等方面具有比普通NPO更严格的标准。一些其它组织也被归为NPO，例如有单独法律规定的工会，通常并不被认为是慈善组织。

英国是慈善传统最悠久的国家之一，早在1601年就出台了《济贫法》，出现了最早的慈善组织。慈善组织在英国慈善救助和公共服务方面发挥了重要作用，英国政府在慈善组织的管理方面积累了成熟的经验。

20世纪60年代，英国政府开始了对慈善组织的登记。此后英国慈善组织的数量稳步增加，每年登记的慈善组织数量超过2500个。目前，英国（英格兰和威尔士，不含苏格兰和北爱尔兰）有162300个慈善组织。其中，接近一半的组织是年收入低于1万英镑的小型组织，30%的组织年收入低于10万英镑。2011年，英国慈善部门的总收入达到558.7亿英镑，年收入超过1千万英镑的大型组织有901家。据慈善组织全国委员会（NCVO）统计，2008年，在英国慈善部门中，有偿工作人数达到66.8万人，其中的63%是全职员工，37%是兼职员工；女性员工占总人数的68%，男性员工占总人数的32%。2008-2009年，26%的英国人每月至少参加一次志愿活动，41%的英国人至少每年参加一次志愿活动。

在英国，慈善组织是指一种资格，而不是法律形式。英国是一个普通法系国家，“慈善组织”必须选择一种法律形式，目前主要有四种法律形式可供选择。

信托（Trust）在本质上是一个三者之间的关系，即资产捐赠人、持有资产的受托人（Trustee）和受益人。资助型的慈善组织通常采取这种形式。建立一个信托的目的是为其他人的利益保持和管理资产。如果信托是以慈善为目标，它就是一个慈善信托。慈善信托的建立是通过签署信托契约（TrustDeed），这意味着信托将开始拥有一定金额的资金或其它资产。信托通常不是法人，但根据2011年《慈善法》，受托人可以向慈善委员会申请法人证书。受托人的法人机构是一个法人，但没有通常的公司责任限制。法人资格允许信托执行以自己的名义而不是受托人的名义特定功能，例如持有财产、签订合同、起诉与被诉。

信托是一种比较简单和运营成本低的法律结构。如果某个慈善组织是资助型机构、不涉及到雇佣很多员工或开展商业活动、负责运营的人数少、不依赖于会员关系进行管理、行政管理比较简单，那么信托的形式比较合适。

非法人社团（UnincorporatedAssociation）是一种会员制组织。非法人社团是英国慈善组织和其它NPO的最常见形式，包括社区团体、体育俱乐部和社会俱乐部。“社团”意味着它是个人之间为了特殊目的聚合在一起的一种合同安排。它通常也有制度性文件、章程或规则，这将解决诸如任命干事和会员管理规则等问题。“非法人”意味着它不是公司或法人，所以它不能启动法律行动，不能以自己的名义借贷和签署合同。社团并不是承担有限责任，如果受托人没能慎重并合法的遵守慈善组织制度性文件的要求，将承担组织债务的连带责任。受托人也被称为执行或管理委员会成员。非法人社团是由判例法管辖的，而不是成文法。

如果某个慈善组织的资产数量较小、全国性慈善组织的分支机构、实行会员制、受托人是由会员选举产生、组织目标是由会员实施，那么非法人社团的形式比较合适。非法人社团的建立比较容易，它的章程比信托契约或公司章程要简单的多。

慈善法人组织（CharitableIncorporatedOrganization,CIO）是一种新的慈善组织形式，是为了回应慈善组织既希望拥有登记为公司的益处又不想承担过多负担的要求。它是法人形式的慈善组织，并不是公司。CIO只需要在慈善委员会登记，而不是公司登记处。只要在慈善委员会登记为CIO，组织就已经成立。可以签订合同，受托人只对CIO的债务承担有限责任或不承担责任。CIO的制度性文件是章程。

如果一个慈善组织有比较多的收入、雇佣员工、拥有土地，比较适合采取CIO结构或公司结构。

担保有限公司（Companylimitedbyguarantee）是一种私人有限公司，以这种形式存在的慈善组织是“慈善公司”，运营涉及到签订合同或雇佣员工的慈善组织通常采取这种形式。当慈善组织希望受托人能有有限责任作为保护时，担保有限公司是一种很有帮助的法律结构。作为一个慈善公司，成员承担公司的债务只是以其的担保额为限，在公司章程中规定的责任额度可以小到5英镑。与非法人社团或信托相比，它的优势在于具有法人资格。因此，慈善公司能以自己名义签署合同。

在慈善公司中，受托人也被称为管理理事会、委员会或主任（Director）。慈善公司的会员可以相当多，也可以是有限的受托人。担保有限公司必须同时遵守《公司法》和《慈善法》，每年都须向公司登记处提交会计资料。但慈善公司是与商业公司不同的，商业公司的主要目标是获取利润，而慈善公司不能向成员分配利润，所有资产必须用于慈善目标。

如果某个慈善组织依据合同协定提供慈善服务、涉及到商业合同、规模比较大、有雇员、持有土地或其它财产，那么担保有限公司的形式比较合适。

独立于政府的英国（英格兰和威尔士）慈善委员会对慈善组织进行监管。由于苏格兰有不同的法律框架，该委员会并不监管苏格兰的慈善组织。慈善委员会有五项功能：登记注册、问责、监管、支持和执行。慈善委员会向慈善组织及其受托人提供广泛的服务和指导，帮助它们解决问题。年收入超过1万英镑的慈善组织必须向委员会提交年度报告。在慈善组织发生问题时，慈善委员会有权干涉其内部事务。

慈善组织是一种特殊类型的志愿机构，要想成为“注册慈善组织”，必须符合政府设定的一些条件。

针对年收入。其中的一个前提是年收入要超过5000英镑，如果年收入低于这个数字，也可以作为慈善组织运作，但不可以使用“注册慈善组织”或“慈善组织资格”这样的名称。如果该慈善组织的年收入超过了5000英镑，就必须到英国慈善委员会注册。年收入低于5000英镑的慈善组织自愿注册。

针对组织目标及活动。慈善组织要想登记注册，它的目标必须符合《慈善法》（2011）规定的公共利益活动类别。《慈善法》（1601）曾将慈善目标界定为四类：济贫、推动教育发展、推动宗教发展、其它有益于社区发展的目标。随着时代的发展，2011年新修订的《慈善法》列出了公共利益活动的13个目标。该法规定，慈善组织为了表明自己的目标是实现公共利益，必须符合两项基本原则：第一，必须有一种或多种可辨认的利益。应该清晰的认定这种利益是什么；这种利益必须与目标相关；利益必须与发生的损害相平衡。第二，利益必须是针对公众或公众的一部分。受益人的确定对于目标必须是合理的；当利益是针对公众的一部分时，获得利益的机会不能被不合理的限制，如地理或其它限制；贫困的人不能被排除获益的机会；私人利益只能是偶然获得的。

慈善委员会在审核成立慈善组织的申请时，是考虑相关的实际背景信息，为了决定它的目标是否是为了公共利益，要求申请人提供活动或计划活动的证明。有几种情况是被排除在外的：个人体育俱乐部，它的建立是为了使其成员获益；为了政治或传道目的、或为了推动某一特别观点的组织；为其它慈善组织筹款的组织，而那些慈善组织对资金使用没有任何发言权；以推动友好关系或国际友好关系为目的的组织。

慈善组织需要提交目前和将来要开展活动的详细信息，将要如何实现组织目标。慈善委员会据此来判断这些活动是否与组织目标相符。

针对受托人。慈善组织应至少有3个人作为受托人。慈善组织管理委员会、执行委员会或相似的决策机构的成员就是该组织的受托人。受托人以一个团队的形式工作，确保组织的正常运行。受托人要负责管理员工和志愿者、资金收支管理和决定组织发展方向，他们也被称为“管理受托人”。他们不能从慈善组织领取薪水，不能被慈善组织雇佣，也不能从工作中获取私人利益。受托人应避免自身职责的利益与其个人利益相冲突。慈善组织分为法人组织和非法人组织，这意味着受托人负有不同责任。如果由于受托人不负责任的错误决策造成慈善组织的损失，受托人可能将赔偿这种损失。受托人应确保组织的目标是为了公共利益，并向慈善委员会报告公共利益活动的实施情况。

针对制度性文件。慈善组织要有合适的制度性文件，它规定了慈善组织的收入如何支出、受托人的任命方式和组织的运行方式。制度性文件主要包括三种类型，选择其中的哪一种是与慈善组织的类型相对应的。（1）章程，即非法人社团或慈善法人组织的制度性文件。（2）信托契约，即慈善信托的制度性文件。（3）公司章程，即担保有限公司的制度性文件。

英国的绝大多数慈善组织都必须在慈善委员会登记，但少数慈善组织不需要登记。一是被豁免注册的慈善组织（exemptcharities），包括绝大多数的大学和教育机构、博物馆和展览馆等，它们不能在慈善委员会注册，这是因为它们已经被其它政府机构监管，但它们也有义务遵守慈善法和《慈善法》；二是除外的慈善组织（exceptedcharities），这主要是教堂、童子军组织和军队慈善组织，它们仍然需要遵守《慈善法》的规定，慈善委员会有权对它们进行监管。据英国慈善委员会的估算，后两类组织加上一些未注册的小型慈善组织共有8万个左右。

针对财务。慈善组织应向慈善委员会提交详细的银行账户和财务信息，并包括已经筹集的资金和承诺将用于组织的资金。

在英国，如果登记为慈善组织，可以使组织在一些方面受益。一是得到公众的认可和信赖，因为慈善组织是为了社会利益，这可以帮助组织筹款；二是资产锁定，获得慈善资格的组织可以防止其资产被挪用在私人利益或其它目的，只能被用于追求慈善目标；三是税收减免，慈善组织在以慈善为目的提供服务过程中产生的利润不用缴税，地方税也比商业税率低很多，购买不动产或租赁的印花税可以减免；四是有利于获得资金资助，政府或基金会的有些资金只是开放给具有慈善资格的组织；五是可以得到英国慈善委员会的免费建议和支持。

慈善组织在登记后，也面临着一些制约。一是对非慈善活动的限制。慈善组织可以开展的活动将被限制在公共利益活动范围内，政治活动和商业活动被严格限制，很多慈善组织成立了开展商业活动的分支机构；二是对受托人的限制。慈善组织中的受托人不能因此获得经济利益或报酬，除非该组织的章程规定对此有规定或经慈善委员会批准；第三，每年需要向慈善委员会提交年度报告和财务报表，接受严格监管。

关于利润分配。慈善组织不得将利润用于分配红利，所有支出都应用于组织的慈善目标。这一原则适用于工资及其它支出，年收入超过50万英镑或总资产超过280万英镑和总收入超过10万英镑的慈善组织必须接受法定审计，报告工资在6万英镑到7万英镑、7万英镑到8万英镑的员工数量，等等。受托人通常不能因为作为受托人或被慈善组织雇佣而被支付报酬，除非经该组织的制度性文件允许。如果制度性文件并不包含这种规定，这个慈善组织就必须征得慈善委员会或最高法院的批准。除非是这种报酬并不专门的被制度性文件禁止，只有小部分受托人被支付这种报酬，并满足其它的一些条件，慈善法将赋予慈善组织对受托人向该组织提供的商品或服务付款的权力。付给受托人的所有报酬都必须在年度会计报告中公开。但英国法律并不禁止非慈善组织的NPO进行分红。

关于所有者权益。慈善组织资产的所有者权益通常归属于该组织本身。捐赠者也可以通过与慈善组织签署协议保留对捐赠的所有权，即资产在特殊情况下，如果慈善组织没有将资产用于指定目的，例如在组织解散时，捐赠者可以索回捐赠。如果捐赠者声明放弃或在广告之后没有找到捐赠者，这种捐赠也可以不予归还。其它NPO在捐赠者保持对捐赠的所有者权益方面是自由的，机构和捐赠者可以根据他们的意愿达成协议。例如，互益性组织的成员退休，组织将向他们退还捐赠。

关于解散时的资产处置。它的资产必须转移给其它慈善组织，或从事相同或类似目标的慈善组织。这通常在慈善组织制度性文件的解散条款中明确规定。此外，法院和慈善委员会都有干预慈善组织事务的权力，以保护慈善组织资产和决定资产的转移，使这些资产可以继续被用于慈善目标。但其它NPO在解散时，资产的分配是根据其制度性文件来决定，并不需要转移给其它慈善组织或NPO。

关于开展活动。第一，在一般活动方面，建立慈善组织只能是为了慈善目的，其活动必须是为了推进这一目标的实现。它不能从事某些商业或政治活动。

第二，在经济活动方面，《慈善法》允许慈善组织在实施首要目标过程中进行商业活动，这通常被称为“首要目标商业活动”。例如，慈善学校或学院提供教育服务并收取费用。除了被限定的商业活动以外，慈善组织不能从事其它商业和经济活动。但是，它可以通过营利性的分支机构来从事这些商业活动，获取的利润应上交给该慈善组织。目前，英国多数慈善组织都已经成立了以筹款为目标的商业分支机构。这些对经济活动的限制仅限于慈善组织，不适用于其它NPO。

第三，在政治活动方面，慈善组织不能为了从事政治活动而成立，但是它可以为了实现慈善目标而从事一些政治活动。对于某些可能影响到慈善组织的立法或政策，慈善组织可以游说立法机构和动员公众与立法机构进行沟通。法律对于慈善组织可以使用在游说或倡导上的资源比例没有设定限制，在某些情况下，受托人在某一阶段可以将大部分或所有资源用于政治活动。但是政治活动不能是慈善组织追求目标的唯一方式。此外，慈善组织不能支持政党或竞选人，即使他们支持慈善组织的慈善目标。这些对政治活动的限制只是针对慈善组织，并没有针对其它NPO。在法律框架内，其它NPO可以自由的开展政治活动。

关于组织控制。对于慈善组织，一个重要原则是慈善组织受托人应该是独立的。但是，也可能有其他法人有权任命或选举慈善组织的理事、官员或受托人。慈善委员会不会允许在慈善契约中给予其他法人罢免受托人的权力。但是在依据公司法建立的担保有限公司中，成员有权罢免理事。因此，有可能慈善组织是间接被营利性企业控制的。对其它NPO来说，法律对其它组织或个人对它们的控制没有任何限制。

慈善组织免缴大部分的直接税。它们来自于补贴、捐赠或类似收入都不需要缴纳税收。慈善组织来自企业和个人的捐款都是免税的，这也包括国外的资助。会员的认捐如果在本质上是捐赠，也是免税的。但如果使捐赠者受益，这种行为将被视为是商业活动，也应该缴税。“首要目标商业活动”获取的利润也是免于缴税的（但不一定免征增值税），只要这些利润只是用于慈善目标。慈善组织的投资收益（包括租金）也是免税的。

在增值税减免方面，如果慈善组织和其它NPO在一年中提供的物品和服务的价值超过7.7万英镑，通常要按照标准增值税20%的税率缴纳，有些服务提供按照5%的税率缴纳。捐赠（也包括国外捐赠）并不需要缴纳增值税。但是，如果捐赠是为了补贴NPO的商业活动或捐赠的条件是使捐赠者或第三方受益，也将缴纳增值税。一些种类的服务，例如福利服务和某些教育服务都免征增值税。此外，对慈善组织的某些商品和服务是免征所得税的，例如用于医疗研究和治疗的医学和科技设备、为慈善目的建设的房屋等。这些优惠只适用于慈善组织，不适用于其它NPO。

在财产税方面，慈善组织可以获得财产税的80%的减税，地方政府有权给予进一步的20%减免。在地方政府的自由裁量下，其它NPO可以得到部分或全部的财产税税收减免。

根据“捐赠援助”计划的规定，个人和企业向慈善组织的现金捐赠都可以享受减税。向慈善组织捐赠的股份、土地和建筑物也可以享受减税。为了防止滥用税收优惠，英国法律制定了很复杂的反避税条款。

王世强，中国人民大学公共管理学院博士生